LA DESCAPITALIZACION, Cómo se hizo, cuánto costó

 

  1. Introducción

El nivel de participación del Estado en el aprovechamiento de los recursos naturales y en la explotación de los servicios básicos está determinado por la apropiación del excedente económico de esas actividades y la posibilidad de una eficiente gestión, aspectos que, en la mayoría de los casos, están reñidos entre sí.

Así, puede parecer conveniente que el Estado controle todos los procesos extractivos de los recursos naturales con el fin de  utilizar toda la ganancia en el desarrollo del país, pero no siempre esos procesos son administrados y conducidos para extraer la máxima utilidad, sino que se sobreponen otros intereses de orden social, la incompetencia  e inclusive la corrupción.

Al contrario, hay quienes piensan que el Estado es per se un mal administrador y que por tanto debería dejar el desarrollo de la economía en manos de los que saben – los empresarios privados- y dedicarse a recaudar, mediante impuestos y tasas, el máximo porcentaje del excedente económico, evitándose así problemas de interferencias sociales, responsabilidad empresarial y corrupción.

Estas posiciones extremas, incluyendo a todas sus variantes intermedias, no siempre son resultado de una concepción ideológica del Estado, sino que son determinadas en gran medida por el entorno interno y externo, los mercados y las oscilaciones de los precios que hacen al negocio más o menos riesgoso.  En términos generales, es posible afirmar que cuando los precios son bajos y los mercados competitivos, el actor privado se desenvuelve mejor que el estatal; pero, cuando los precios son altos y los mercados seguros, el Estado tiende a asumir el control del negocio.

Sin embargo, esa conclusión simplista se complica cuando se considera el alcance temporal de esos negocios: cuando el desarrollo de un emprendimiento implica 10 o 20 años, las medidas correctas que asumimos hoy, con los parámetros de hoy, frecuentemente contaminados por políticas cortoplacistas, pueden ser perjudiciales a mediano y largo plazo cuando ese emprendimiento madura.

Con esa perspectiva, el presente ensayo analiza el proceso de descapitalización[1], aún en curso de realización, del gobierno de Evo Morales Ayma (EMA), en cuanto reacción a la política de capitalización llevada a cabo por el primer gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada en los años 1993-1997 y restauración, en lo posible, del estado de cosas anterior a la capitalización, frecuentemente idealizado. En particular se analizarán objetivos, ejecución y costo interno.

Por costo interno, me refiero a las repercusiones dentro del país, descartando las implicaciones externas, por ejemplo las geopolíticas y las referentes a los mercados internacionales, las cuales son objeto de otro ensayo en este mismo libro[2].

La referencia bibliográfica principal en el tema de la capitalización ha sido el libro “Luces y sombras de la capitalización”, editado cuando serví al país como Delegado Presidencial para la Revisión y Mejora de la Capitalización, en el gobierno de Carlos Mesa Gisbert (2003-2005)[3].

La capitalización, y su contramedida, la descapitalización, abarcan a un amplio espectro de la economía y de las políticas sociales, de modo que, por razones de consistencia y de espacio, me limitaré casi exclusivamente al sector de los hidrocarburos, sin duda el más relevante de todos.

Finalmente, ensayaré una proyección del desarrollo futuro del proceso, aún inacabado, sobre la base de los resultados alcanzados hasta el presente.

 

  1. El proceso de capitalización: origen, objetivos, logros y fracasos.

El proceso de capitalización retomó, en los años 1993-1997,  la línea del programa de ajuste estructural que, en los años  1985-1989, bajo el gobierno de Víctor Paz Estenssoro, logró controlar la peor crisis económica y financiera que vivió Bolivia en el siglo XX. Lo hizo mediante un conjunto de medidas que empezaron por “achicar” el papel del Estado en la economía, cerrar las deficitarias minas estatales, relocalizar (un eufemismo exitoso) a miles de mineros en diferentes sectores de la economía y centralizar los ingresos fiscales para hacer frente a la emergencia. La norma jurídica emblemática de ese proceso fue el Decreto Supremo 21060, equivalente a una refundación del Estado tan profunda que, en la actualidad, sigue aún vigente a nivel macroeconómico en varios artículos y en su espíritu[4].

El programa de ese gobierno se centró en la minería, que era la fuente de mayor desangre para el Estado, y dejó para el futuro una decisión sobre la suerte de las demás empresas estatales.

En el gobierno que le sucedió se emprendió, sin mucha convicción, un programa de privatizaciones con una mezcla de éxitos y fracasos, pero sin alterar sustancialmente el modelo de ajuste estructural, mejor conocido, entre sus detractores como (la triste noche del) “neoliberalismo”.

En el sector de los hidrocarburos, se logró firmar el primer contrato GSA (Gas Supply Agreement) con el Brasil, lo que requirió una nueva ley de hidrocarburos (la Nº1194, promulgada el 01-11-90 en el gobierno de Jaime Paz Zamora[5]), con el fin de permitir la asociación entre YPFB y Petrobras en la exploración de las reservas de gas que el contrato requería, pero que Bolivia aún no tenía, por lo menos certificadamente.

Pero fue en el mencionado gobierno de G. Sánchez de Lozada (GSL) cuando la reforma del Estado tomó un nuevo vuelo, mediante un programa de reducción mayor del rol del Estado en la economía, acompañado de un original programa social.

La argumentación de los promotores de la Capitalización era simple: el Estado emprendedor ha fracasado en el pasado, no, como se justificaba desde la izquierda radical, por la insuficiente intervención del Estado en la economía, sino por su demasiada injerencia. En ese proceso de criar a “hijos opas”, como se llegó a denominar a las empresas públicas, los gobiernos tuvieron que descuidar las necesidades básicas de las mayorías nacionales (educación, salud, vivienda, seguridad social, inversiones en tecnología), mayorías que, en más de cuarenta años de experimentos económicos y sociales, no lograron salir de la pobreza.

Por tanto, la solución que GSL propuso al país en las elecciones del año 1993 buscaba que el Estado se desentendiese de las empresas hasta entonces consideradas estratégicas (lo “estratégico” ya no existe, se llegó a decir por parte de los impulsores de ese modelo), no sólo porque eran (y lo eran de verdad) deficitarias en lo económico-financiero, sino porque tenían un déficit tecnológico y social, en un país que necesitaba urgentemente ingresar a un proceso de modernización tecnológica. Ese proceso requería de recursos financieros frescos que el país no tenía ni podía obtener, debido a los cambios de orientación de la comunidad internacional con respecto al financiamiento público (el llamado “Consenso de Washington”[6] fue sólo la cara visible de esa política generalizada de la cooperación internacional).

En el caso específico de los hidrocarburos, a esas consideraciones se sumaba la necesidad urgente de buscar y encontrar gas para cumplir con el GSA con el Brasil, incrementado en cuanto a volúmenes comprometidos, tarea para la cual se requerían mayores inversiones privadas en capitales y tecnología.

Además, la situación se estaba volviendo crítica hasta en el autoabastecimiento de líquidos, debido a la declinación de los campos tradicionales de petróleo crudo y al mayor consumo que acompañaba la recuperación económica del país en ese entonces.

En ese contexto, el gobierno de GSL lanzó una política atrevida, comparada con el tradicional estatismo boliviano, resumida en la fórmula del triángulo energético, cuyos lados eran: el contrato GSA, la capitalización de YPFB y la nueva Ley de Hidrocarburos (la No. 1689).

En particular, la capitalización consistía, a diferencia de las privatizaciones tan en boga en América Latina por aquel entonces, en un incremento de capital de las empresas estatales, a cargo de un inversor privado, el cual, en todo caso, asumía la conducción de la empresa, mediante un contrato de administración. El privado llegaba así a poseer el 50% de la nueva empresa y el Estado se quedaba con una cantidad menor a ese porcentaje, debido a la participación de otros operadores privados (ex trabajadores y pequeños inversores privados, principalmente). A su vez, como una manera de pagar una deuda social a la población, las acciones del Estado, o mejor dicho, sus utilidades, fueron transferidas, con un criterio bastante arbitrario, a una parte de la población (los mayores de 21 años al 31 de diciembre de 1995) como un patrimonio autónomo (fideicomiso) administrado por las Administradoras de Fondos de Pensiones con el objetivo de pagar una pensión anual vitalicia (el Bonosol) a esa población, a partir de los 65 años de edad. Obviamente todo ese programa se lo realizó mediante un conjunto de disposiciones jurídicas que se movieron al filo de la legalidad constitucional e, inclusive, alguna vez lo traspasaron[7].

Además, en la idea original y en la mayoría  de los contratos, se preveía que las acciones de las capitalizadas fueran inscritas en bolsa, de modo que pudieren ser transadas por las AFP, las que entonces manejarían un verdadero portafolio y no serían meras administradoras de una cartera de acciones estáticas. Incluso, el valor del FCC sería luego calculado conforme a las cotizaciones de bolsa de los títulos. Huelga recordar que todo eso nunca se cumplió.

En el caso de YPFB, se siguió la receta del programa de capitalización a través de la división de la empresa en cuatro partes: dos empresas operadoras en el upstream, con reservas similares (Andina y Chaco), otra dedicada al transporte del gas natural (Transredes) y YPFB estatal no capitalizado, que quedó a cargo del resto de las actividades, principalmente la refinación, además de ser el fiscalizador de los contratos de riesgo compartido firmados al amparo de la Ley 1689.

Este proceso estuvo acompañado por la creación de un sistema de regulación, las Superintendencias, que debían modernizar la tarea fiscalizadora del Estado y, al mismo tiempo, garantizar, de manera autónoma del gobierno de turno, la calidad del servicio para los usuarios.

 

  1. El costo de la capitalización

¿Cuánto ganó el gobierno de GSL, o el Estado boliviano,  con la capitalización?

¿Cuánto le costó al país ese proceso?

Para contestar estas preguntas, fuera de todo filtro ideológico y de juicios anacrónicos, es bueno recordar que la diferencia entre privatización y capitalización consiste en que, en esta última modalidad,  los privados no pagan al Estado por el valor de las acciones que compran, sino que realizan un aporte de capital a las empresas públicas.

Consecuentemente, mientras la privatización, al transferir activos, proporciona al TGN recursos frescos  que pueden ser utilizados por el Estado, por ejemplo, en inversión social acelerada, la capitalización busca incrementar el capital de la empresa para realizar inversiones  finalizadas a modernizar la empresa o a expandir sus operaciones.

¿Qué ganó entonces el Estado, con la capitalización?

Si el Estado se quedara con la mitad de las acciones de las nuevas empresas, recibiría la mitad de las ganancias, pero en el caso de Bolivia, esas ganancias fueron destinadas al Bonosol, un beneficio para los ancianos del país. La ganancia del Estado son los impuestos que las nuevas empresas empezaron a pagar, a diferencia de las empresas públicas. Esa política obedecía al objetivo de recuperar la capacidad fiscal del Estado para que el gobierno pudiera atender prioritariamente las necesidades sociales de la población, aunque más gradualmente que con las privatizaciones. Además, el Estado se liberó de la pesada carga de las subvenciones a las empresas públicas ineficientes y deficitarias (la mayoría) y de las deudas acumuladas por esas empresas. Adicionalmente, el dinero traído desde el exterior por los inversores privados movió, en mayor o menor medida, la economía del país; creó un colchón que mitigó fuertemente la crisis financiera de fin de siglo que sacudió economías mucho más fuertes en la región; ayudó a formar recursos humanos calificados e volvió comunes, en el tradicional sistema basado en la prebenda y el clientelismo  del empresariado boliviano, conceptos como eficiencia, competencia y transparencia. Finalmente, ganó el usuario de los servicios, casi siempre de nivel superior a los ofrecidos por las empresas estatales.

En el caso específico de los hidrocarburos, Bolivia ganó también riqueza, desde el momento que las reservas de gas y petróleo se multiplicaron, respectivamente, por diez y por cinco. Es bueno recordar que, a pesar de las distorsiones que se siguen diciendo al respecto, los yacimientos de los hidrocarburos en ningún momento dejaron de estar bajo el dominio del Estado. Los descubrimientos mencionados, más allá de los sesgados esfuerzos de atribuirlos exclusivamente al trabajo anterior de YPFB, permitieron cumplir con las exportaciones al Brasil y de satisfacer la demanda interna de líquidos y licuables. Sólo el diesel quedó fuera del autoabastecimiento, debido a la preponderancia de gas natural y petróleo condensado en los yacimientos nacionales.

La Tabla 1 muestra el valor patrimonial de las empresas capitalizadas al año 2004[8]:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

En cuanto a la otra pregunta, sobre el costo de la capitalización, un estudio llevado a cabo por mi predecesor en la Delegación Presidencial, cuantificó el monto gastado,  básicamente en consultorías y estudios para poner en marcha un proceso que, desde un comienzo, se reveló extremadamente complejo, en lo jurídico y en lo técnico. Es cierto que, como suele suceder en estos casos, se mezclaron contratos necesarios y útiles con pegas para familiares y amigos de los gobernantes, pero, globalmente, se trató de un gasto mínimo frente a los cerca de 1700 millones de dólares que ingresaron, como capital de capitalización, a las empresas sólo por concepto de capitalización[9].

Para un análisis más detallado de los resultados y fallas de la capitalización, invito el lector a revisar el texto ya citado en la referencia 3 y la propuesta que, como Delegado, publiqué[10], al finalizar dos eventos de evaluación del proceso de capitalización.

 

  1. El agotamiento de la Capitalización

Si el programa de la capitalización , el cual, no hay que olvidarlo, obtuvo un respaldo vigoroso por parte del electorado el año 1993, gracias a una amplia campaña de propaganda y difusión, era necesario, oportuno y coherente; si el frente que lo propugnaba tenía, en teoría, los profesionales preparados y convencidos para llevar adelante ese complejo programa de reforma del Estado; si se trataba de la única respuesta seria a la crisis del Estado de los años ‘80, la pregunta obvia es: ¿Cuándo y por qué se arruinó la capitalización?

No es mi intención (ni es objeto de este estudio) abordar en toda su amplitud esa pregunta, razón por la cual me limitaré al sector de los hidrocarburos, el cual pasó a ser, en corto tiempo,  del símbolo del éxito a la tumba de ese programa. Como describí en detalle en el capítulo correspondiente del libro “Un gobierno de ciudadanos”[11], fue el propio éxito de las inversiones petroleras el que transformó el panorama del sector: en pocos años Bolivia pasó de ser un país con pocas reservas y un gran mercado a un país con grandes reservas y un solo mercado. En efecto, la necesidad de buscar nuevos mercados de ultramar destapó las limitaciones de la política energética de GSL en las nuevas condiciones del sector. En breve, lo que era bueno, para atraer inversiones, en 1996, ya no lo era, para ampliar mercados, en el 2000. El Estado aparecía, en las nuevas condiciones, como el invitado de piedra a un banquete que el mismo había preparado, con ingresos ínfimos respecto a la magnitud de los negocios que se proyectaban. El reclamo generalizado era por mayores ingresos y mayor presencia del Estado, a través de un YPFB renovado.

Si a estos ingredientes añadimos el sentimiento anti chileno que provocaba el trazado del eventual gasoducto, tenemos una receta explosiva que fue bien utilizada, por agentes internos y externos, en las luctuosas jornadas de octubre de 2003, como elemento unificador de diferentes objetivos de lucha antigubernamental.

Se ha afirmado que el agotamiento de la capitalización se dio paradójicamente en el momento en que debía empezar a dar frutos, en vísperas de un incremento espectacular de precios y de ingresos, pero ese argumento no toma en cuenta el surgimiento de movimientos populares, especialmente campesinos, emergente de la exclusión y la pobreza, imposibles de ser solucionadas en tiempos cortos por los programas liberales.

De todos modos, es posible afirmar que, justamente en su auge, el proceso de capitalización empieza a mostrar sus arrugas, a tal punto que las negaciones de paternidad de ese proceso se multiplicaban a medida que crecía la protesta popular y los regímenes populistas se imponían en la región[12].

En suma, el agotamiento del proceso de capitalización fue esencialmente político antes que económico o técnico.

 

  1. La descapitalización paso a paso

En esta sección repasaré las etapas del proceso de descapitalización, desde sus orígenes hasta las más recientes.

  1. La cuestionada capitalización del LAB

La capitalización del Lloyd Aéreo Boliviano fue, a mi criterio, el primer traspié de ese proceso debido al empecinamiento de llevarla a cabo contra viento y mareas, a pesar de las irregularidades y las dudas que se cernían sobre la empresa VASP. Los detalles de este paso en falso del gobierno de GSL y sus consecuencias sobre el futuro de la antigua línea aérea bandera de Bolivia pueden ser consultados en el informe respectivo de la Delegación Presidencial para la revisión y mejora del proceso de Capitalización (DPC)[13].

  1. Las privatizaciones del gobierno Banzer-Quiroga

En el gobierno de Hugo Banzer S.,  y su complemento a cargo de Jorge Quiroga R., en los años 1997-2002, por un lado se completaron los trámites pendientes de la capitalización, pero por el otro se tomaron decisiones, en el área de los hidrocarburos y de la minería, que tuvieron graves repercusiones. El año 1999 se privatizaron (vendieron) las dos refinerías que operaba YPFB como parte del rol que le asignó el proceso de Capitalización, bajo el argumento aparente de una falta de liquidez del Tesoro General de la Nación para cubrir el pago de los aguinaldos de la administración pública, pero con la presión cierta del Fondo Monetario Internacional que condicionó un préstamos de 35M$ de libre disponibilidad a la venta de las refinerías. Más allá de si el precio pagado por Petrobras fue o no justo, esa venta privó a YPFB del control del mercado interno y le hizo ganar merecidamente el nombre de Yacimientos “residual”.

Algo similar pasó con el sistema de almacenaje de los combustibles y de la distribución del GLP.

 

  1. La nueva Ley 3058 de Hidrocarburos

La Ley de hidrocarburos No. 3058, promulgada el  17 de mayo de 2005 durante el gobierno de Carlos Mesa G.[14], fue el producto de dos objetivos aparentemente opuestos: por un lado los partidos tradicionales (MNR, NFR y MIR), con mayoría en el Congreso, se esforzaron por redactar una ley la más inviable posible, con el fin, abiertamente reconocido, entre otros, por uno de sus operadores[15], de desestabilizar el gobierno constitucional de entonces; por el otro, la oposición del MAS buscaba introducir en el texto la mayoría de las reivindicaciones sectoriales que le valieran a corto plazo el apoyo electoral de esos sectores, estrategia que denominé del “bar abierto” a cuanta ocurrencia venía de ONG, sectores sociales o grupos regionales[16].

Pero, en el tema que nos atañe, esa discutible estrategia sirvió para dinamitar, en lugar de reemplazar ordenadamente, uno de los pilares de la política energética, la cual, lejos de volverse una política de Estado (como se propuso hacer el Referéndum del Gas del 17 de julio de 2004), se redujo a meras medidas de coyuntura, tomadas más hormonal que ideológicamente.

 

  1. Las medidas de descapitalización en el gobierno de Evo Morales

 

No hay duda de que las medidas de descapitalización han sido el caballo de batalla del gobierno de Evo Morales Ayma (EMA).  Son batallas, algunas con sabor a triunfo, otras con sabor a derrota, que aún no dejan vislumbrar el éxito de la guerra emprendida para acabar con todo lo que tiene que ver con el régimen anterior.

 

  1. La descapitalización del 1 de mayo de 2006

La primera medida del gobierno de EMA en el proceso de descapitalización fue el DS 28701 del 1 de mayo de 2006, el cual, en sus 9 artículos, decreta lo siguiente:

  1. Obliga a las empresas petroleras a renegociar los contratos de “riesgo compartido” de la capitalización en un plazo perentorio. La justificación de esa medida fue  el art. 5 de la Ley 3058 y la presunción de anticonstitucionalidad de la firma de los contratos, por no haber sido refrendados por el Congreso (art. 59.VII de la CPE del 1967). Esa medida no tiene, en principio, ningún costo ni ninguna ganancia económica para el Estado, sino sólo consecuencias legales.
  2. Como una manera de presionar a las grandes empresas a cumplir con el inciso a), fija una surtax temporal a la producción de los megacampos (San Alberto y Sábalo) en un monto de 32%. Hay que considerar que, entre la aprobación de la ley 3058 y la promulgación del DS 28701, el precio del gas y del petróleo había subido sustancialmente, de modo que el pago exigido era totalmente justificado, aunque ilegal, debido a que la ley 3058 aprobó una tasa fija del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), cuando la propuesta del gobierno de Mesa era una tasa incremental en función de precios y volúmenes[17]. En todo caso esa medida representó un ingreso sustancial (aproximadamente 30M$/mes) directamente a YPFB, sin coparticipación, inicialmente durante 5 meses, pero luego extendido, no sin controversias, hasta 12 meses.
  3. Confisca las acciones de los bolivianos en las empresas petroleras capitalizadas del FCC, a favor de YPFB, sin afectar al Bonosol, al cual más tarde se le cambiará el nombre (Renta Dignidad) y el monto (se incrementó a 2400 bolivianos y se disminuyó el universo de los beneficiarios). El efecto visible de esas medidas fue romper el contrato del Estado con las Administradoras de Fondos de Pensiones, AFP, (las cuales fueron muy valientes en la defensa de sus afiliados, como “buenos padres de familia” en gobiernos anteriores, pero que se quedaron calladas en siete idiomas frente a esa confiscación) y permitir a YPFB nombrar a los directores de esas empresas, en lugar de las AFP[18]. También esa medida representó un ingreso contable para YPFB (el valor de las acciones del FCC en las petroleras capitalizadas), pero no así un flujo de caja, debido a que las utilidades correspondientes debían ser entregadas a las AFP para el pago del Bonosol y de su sucesor, la Renta Dignidad. Y así se hizo.
  4. Consciente de que ese decreto daba responsabilidades a YPFB más allá de sus posibilidades, otro artículo da un plazo de 60 días para la refundación de la empresa estatal. Obviamente, esa tarea aún no ha concluido, a distancia de más de tres años.
  5. Por último, el DS 28701 fija la línea de la “nacionalización”: las empresas privadas deberán ceder a YPFB la cantidad de acciones necesarias para que la empresa estatal adquiera la mayoría absoluta y el control de esas empresas. Como la historia posterior se encargó de demostrar, esa recuperación fue muy dolorosa, por tiempo, esfuerzo y costo para el Estado.

En resumen, el DS 28701, más allá del ropaje retórico (que también tuvo sus consecuencias geopolíticas) y de las motivaciones ideológicas, tuvo el efecto de proporcionar a YPFB recursos frescos que pudieron ser utilizados para su refundación, en algunos proyectos no muy santos y en la recompra de las refinerías a Petrobras. El costo monetario fue nulo, pero las consecuencias en las relaciones sucesivas con las empresas dejaron su huella en la baja de la producción y en la ausencia casi absoluta de inversiones en el sector durante más de tres años. La ganancia política tal vez fue superior a la económica: a raíz del DS 28701, EMA llegó al más alto nivel de aprobación (80%) después de haber bajado a 68% a fines de abril de 2006. Finalmente es posible afirmar que las consecuencias legales fueron nulas, ya que las empresas y los beneficiarios del FCC aceptaron, aunque a regañadientes, las medidas; las primeras a costa de su prestigio y de su bolsillo, los segundos gracias a la promesa de mantener el bono.

 

  1. La descapitalización del 29 de octubre de 2006

 

En esa fecha se firmaron, con gran pompa, los nuevos contratos petroleros. Pero,  a causa de una serie de errores técnicos y legales, la ratificación, con modificaciones, sólo se dio en abril de 2007.

Esos contratos tuvieron varios méritos, pero también sembraron no pocos problemas.

 

Veamos los méritos. Primero, se legalizó el DS 28701, desde el momento que las empresas privadas aceptaron las nuevas reglas de juego,  a través de una revisión concertada de los contratos de riesgo compartido. En segundo lugar, al tiempo que se ratificaban los impuestos de la Ley 3058 (regalías e IDH) en un 50% del valor de la producción, se logró una participación de YPFB en las utilidades de las empresas, de acuerdo con una tabla que tenía como principales determinantes el nivel de producción, el ritmo de depreciación, los precios, los volúmenes producidos, los impuestos pagados, etc… Finalmente, está el mérito, obviamente no reivindicado por el gobierno del MAS, de haber desactivado la bomba de tiempo del DS 28701 en cuanto a posibles arbitraje. Se lo hizo con una alta dosis de pragmatismo y de ambigüedad que fueron registrados en los diferentes enfoques de los comentarios del gobierno y de las transnacionales[19].

El problema principal de esos contratos fue haber solucionado el pasado (dudas sobre la legalidad de los contratos anteriores, adecuación a la ley 3058, entre otros), pero hipotecado el futuro. Así lo entendieron las empresas y así lo confirmó la historia siguiente,  con las conocidas consecuencias en las inversiones y la pérdida de mercados de exportación. Como si las empresas petroleras siguieran con el ojo en tinta, aceptaron perder por puntos, pero no tiraron la toalla, para usar el lenguaje del boxeo. Otros problemas, de tipo conceptual y legal,  como la violación de la Ley 3058 en cuanto a la naturaleza de los contratos o la disminución del IDH para los pequeños productores de petróleo crudo, fueron olímpicamente ignorados por un gobierno que ha hecho de la violación de las normas una constante de su actuar, presuntamente por un “bien mayor”.

De todos modos, la firma de los contratos de operación representó un avance del proceso de descapitalización, al dejar atrás los contratos de riesgo compartido y al consolidar el control de la producción por parte de YPFB, sin que mediaran costos financieros ni ganancias inmediatas para el Estado.

Un apéndice del trámite de los nuevos contratos fue la controversia en torno a la Ley de Desarrollo Sostenible del Sector de Hidrocarburos (DSSH) que primero fue consensuada en el Congreso y luego, a instancia de algún asesor paranoico del Palacio, fue observada por el Presidente Morales, sin éxito. Mediante la DSSH se elimina el inefable surtax (impuesto extraordinario que no fue modificado por la Ley 3058) a cambio de la posible participación de YPFB en las utilidades netas de las empresas contratistas[20]. Considerando la subida de los precios del petróleo en los meses siguientes, es difícil decir si fue  o no un buen negocio esa supresión. Lo cierto es que no era razonable mantener los dos ingresos, como pretendía el Presidente.

 

  • La descapitalización del año 2007

Como no podía ser de otro modo, el 1 de mayo de 2007 había que mostrar ante el pueblo otros avances del proceso de descapitalización. Acababan de firmarse definitivamente los nuevos contratos, aunque seguía latente la controversia en torno a su ratificación congresal, de modo que poco o nada quedaba para avanzar en el sector de los hidrocarburos. Además, otras medidas de descapitalización, como la reversión de las acciones de Telecom Italia al Estado o la recompra de las refinerías no estaban aún perfeccionadas, de manera que ese aniversario tuvo con más retórica que medidas concretas.

En el caso de ENTEL, estaba claro, desde el año 2004, que el socio capitalizador, Euro Telecom Italia (ETI), estaba dispuesto a vender su participación (el 50%) a cambio de un valor “razonable” por sus acciones. Ese valor razonable estaba en torno a 170 M$, debido a una maniobra contable (distribución de la prima de emisión) que el año 2005 redujo el patrimonio de ENTEL a unos 350 M$[21].

El año 2007, el gobierno de EMA emprendió la descapitalización de ENTEL con dos medidas: primero estatizó las acciones del FCC, al igual que había hecho un año antes con las petroleras capitalizadas, y luego negoció la recompra del 3% de las acciones de ETI, conforme a la trillada estrategia de hacerse del control de la empresa con poco dinero efectivo. Sin embargo la segunda medida no surtió efecto, debido, en mi opinión, a una falta de flexibilidad negociadora de ambas partes. El resultado fue que se aguó la celebración del primer aniversario de la “nacionalización” el 1 de mayo y se abrió un frente de arbitraje internacional. De hecho, la descapitalización de ENTEL sólo pudo llevarse a efecto el 1 de mayo de 2008, en el segundo aniversario, y “a la mala”, mediante una intervención que confiscó las acciones de ETI y ahondó las diferencias con el socio capitalizador. Actualmente, el proceso de arbitraje está abierto ante el CIADI, a la espera de reanudar las audiencias el año 2010[22].

De todos modos, como resultado de ese arbitraje, algo Bolivia deberá pagar a ETI por la confiscación del 50% del paquete accionario. Mientras tanto, sin erogar un centavo, ENTEL ha sido recuperada por el Estado y aporta con sus ganancias a la Renta Dignidad y al TGN. Asimismo ha empezado a invertir de nuevo, aspecto descuidado por ETI en los últimos años de su gestión, tanto porque estaba a la espera de vender sus acciones, como debido a los anuncios de “nacionalización” que venían desde el gobierno. A este propósito, dentro la contabilidad de la descapitalización habría que considerar el costo para el país de lo que se dejó de invertir en razón de los anuncios, imprudentes y prematuros en muchos casos, de una pronta confiscación de acciones.

Como testimonio de las vacilaciones del gobierno de EMA en torno a las medidas de  descapitalización, recordaré que en julio de 2007, el presidente Morales había anunciado, en Guaqui, la puesta en marcha de un proyecto “nacionalización” de las redes de ferrocarriles que existen en Bolivia y que fueron capitalizadas en 1996. Sin embargo, ese anuncio ha quedado en nada, después de más de dos años, debido a diferentes factores, que analizaré más adelante.

En cuanto a las refinerías, si bien no se trataba de empresas capitalizadas, como se explicó, su recuperación era fundamental para que YPFB retomara el control de la cadena de los combustibles en el país. Después de varios roces, finalmente se llegó a un acuerdo entre YPFB y Petrobras en mayo de 2007: Petrobras recibió 112 M$ por las dos refinerías, algo más de lo que esa empresa pagó el año 1999. La recompra fue un acierto en ese momento, debido a la tendencia alcista de los precios de hidrocarburos en el mercado internacional, aspecto que permitió exportar un subproducto de las refinerías, el petróleo reconstituido o recon, a precios interesantes para el país, aunque las chambonadas de la gestión de YPFB, a cargo de Santos Ramírez, sembraron muchas dudas sobre la transparencia y eficiencia de esas operaciones. En resumen, en el caso de las refinerías, hubo un costo de 112 M$ que fueron pagados en efectivo en el curso del año 2007.

 

  1. La descapitalización del año 2008

Después del sabor a poco que dejó el primer aniversario de la descapitalización de los hidrocarburos, el año 2008, ante la proximidad del referéndum revocatorio, el gobierno de EMA metió toda la carne al asador para completar el proceso. Quedaba pendiente el control de las capitalizadas petroleras y el hueso duro de ENTEL-Telecom.

 

Por eso, el 1 de mayo de 2008 se emitieron una serie de decretos, definidos por el mismo Presidente como “la última nacionalización”, cuyos efectos tangibles fueron[23]:

En el caso de la petrolera Andina S.A., YPFB, mediante un acuerdo, alcanzó  el 50% + 1 de las acciones de Andina, gracias a la compra del 1.02% del paquete accionario (por poco más de 6 millones de dólares, al precio de 45 dólares la acción), a expensas de Repsol. Se trató de una “compra hostil”, que se caracteriza por obligar a un socio a vender contra su voluntad, generalmente a un precio atractivo, que, sin embargo, en este caso fue el precio “en libros”, o sea el valor contable. Como se ha insinuado, ni tan diplomáticamente, la venta se concretó más por presiones del gobierno español sobre Repsol, que por convicción de sus ejecutivos, aunque la negociación terminó con algunos “compromisos” de YPFB, cuyo cumplimiento las autoridades nacionales no se han cansado de garantizar y cuya redacción parece estar aún en curso.

En el caso de la petrolera Chaco, cuyo socio estratégico es AMOCO Bolivia Oil & Gas AB, una asociación de capitales argentinos y británicos (BP), la compra hostil no pudo concretarse por la resistencia de esa empresa. El gobierno boliviano optó por la expropiación de las acciones necesarias al socio estratégico, fijando además el precio de la acción en su valor contable de 29 dólares (DS 29541).

Con el mismo decreto supremo se autoriza una expropiación similar de las acciones de Transredes Holdings S.A., pertenecientes a una empresa británica de inversiones (Ashmore), al precio de 48 dólares por acción, operación que ha permitido a YPFB acceder a la mayoría absoluta de las acciones de Transredes S.A. En ambos casos,  hubo una expropiación sui generis, con opción de compra hostil, si finalmente los socios privados aceptan recibir el valor decretado para sus acciones, tal vez a cambio de “compromisos” similares a los logrados por Andina. Si en definitiva así no fuera, se tratará de una expropiación que será resistida ante tribunales internacionales de arbitraje.

Similar suerte – es un decir -, aunque con matices diferentes, ha corrido CLHB, dedicada al transporte y almacenaje de hidrocarburos líquidos en la región occidental del país y conminada a endosar a YPFB el 100% de las acciones que estaban en poder de OILTANKING Investments Bolivia S.A., una asociación de capitales peruanos y alemanes, al precio de 60 dólares por acción (DS 29542).

Finalmente,  el DS 29644, decretó la “nacionalización” de todo el paquete accionario que la Euro Telecom International NV (ETI), de capitales italianos y españoles, entre otros, tenía en ENTEL S.A., pero sin fijar el precio, asunto dejado a una ulterior fase de valuación. Se trata en los hechos, hasta ahora, de una confiscación, desde el momento en que se expropió sin compensación previa ni cierta.”

Como sabemos hoy, la ambigua estrategia del entonces ministro de hidrocarburos Carlos Villegas de recomprar únicamente las acciones necesarias para tener el control  de la empresa funcionó sólo con Petrolera Andina y fracasó estrepitosamente con las demás empresas. Aun en el caso de Andina, la recompra de acciones tuvo un costo no previsto, ya que Repsol mantuvo bajo su control las gerencias técnicas.

 

Más emblemático fue el desenlace de Transredes, debido a la marcha atrás que hizo el Ministerio de Defensa Legal del Estado, hasta entonces ferviente convencido de que el Estado iba a ganar cualquier juicio de arbitraje. Sin embargo, prefirió llegar a un acuerdo, en algunos sentidos hasta “leonino”, con el fin de cerrar la recompra de todas las acciones de Ashmore y Shell, liberando a esas empresas de todo pasivo habido y por haber, inscrito o no en el balance respectivo. Es sintomático además que, a pesar de los reiterados pedidos de hacer público el contrato de compraventa de esas acciones[24], éste nunca se hizo público, aunque el autor tuvo acceso a una copia. Este aspecto no es de menor cuantía, sino que demuestra el manejo discrecional y la “opacidad” con qué se ha manejado, y se sigue manejando, la información de la “empresa pública” YPFB, contraviniendo, inclusive, normas legales y constitucionales expresas.

 

A fines de 2008 la atención de la opinión pública se centró sobre el texto de la nueva Constitución que fue finalmente aprobado en enero de 2009 mediante referendo. Los capítulos correspondientes a los recursos naturales y, en particular, a los hidrocarburos, constitucionalizan muchas de las medidas tomadas en los años anteriores e inclusive contradicen a la Ley de hidrocarburos 3058, planteando el problema de su próxima revisión. Sin embargo, el análisis de esa temática va más allá del objetivo de este ensayo, de modo que el lector interesado en una crítica a ese texto puede acudir a los trabajos referenciados en la nota al pie[25].

 

  1. La descapitalización del año 2009

 

El año 2009 ha sido bastante crítico y movido en el sector de hidrocarburos.

Estaba aún caliente la aprobación de la nueva CPE cuando saltó el escándalo de la corrupción de la administración de Santos Ramírez en YPFB[26].

 

El nuevo Presidente de YPFB aceleró la recuperación para YPFB de las empresas y actividades de la cadena que aún seguían en manos privadas. En efecto, en este año se concreta el traspaso de las acciones de Chaco y de Transredes a YPFB. En el primer caso, el pago de la indemnización no se ha concretado aún, debido a un contencioso que mantiene Pan American Energy con el Estado boliviano y que eventualmente podría llegar a un arbitraje. En el caso de Transredes, el problema ha sido aún mayor debido al comienzo de un proceso de arbitraje por parte de Ashmore y Shell, quienes se ampararon en el tratado de protección a las inversiones que Bolivia firmó con Bélgica y Luxemburgo. Por alguna extraña razón, el Ministerio de Defensa Legal del Estado, muy valiente en otras situaciones, prefirió, en este caso, llegar a un acuerdo rápido con los ex-socios, a fin de evitar “mayores daños” al Estado[27]. En suma, se admitió explícitamente que esos procesos de “nacionalización” tenían en el ámbito internacional un sesgo de confiscación que haría imposible la misión de defenderlos ante tribunales internacionales. Lo que no se entiende es porque no se aplica el mismo criterio a los demás procesos pendientes de arbitraje, con la ETI y los ex-dueños de CLHB. Asimismo se recompró Air BP, propiedad de Pan American Energy, una empresa pequeña dedicada al servicio de combustibles en los aeropuertos.

 

Un gran logro, atribuible más a la flexibilidad del Ministerio de Hidrocarburos que a la rigidez ideológica de YPFB, fue la firma de los Acuerdos de Entrega con las empresas contratistas, un apéndice de los contratos de operación, necesarios para asignar mercados a la producción de los campos, acuerdos que, al postergarse, no permitieron liberar las inversiones necesarias para incrementar la producción en los campos en operación o susceptibles de ser declarados comerciales, como Itaú.

 

Sin embargo, los problemas traídos a YPFB por el año 2009 no acabaron con la corrupción de la anterior administración. Si hasta este año el obstáculo principal para el crecimiento de YPFB era la insuficiente producción, fruto del cierre del grifo de las inversiones externas, la cual tuvo como consecuencia el incumplimiento de la entrega de los volúmenes pactados en el contrato con ENARSA (Argentina), a comienzo de 2009 empezó a ser evidente el problema inverso: la falta de mercados para el gas boliviano.

 

En efecto, debido a la estación de abundantes lluvias primero y por efecto combinado de la crisis económica y el incremento de la producción interna luego, Brasil empezó a disminuir los volúmenes de compra del gas boliviano, dejando a YPFB en la disyuntiva de quemar o reinyectar ese superávit de gas que no podía trasladar en su totalidad al mercado argentino y al consumo interno, en ambos casos debido a la falta de transporte.

 

Más allá de esos hechos, la tendencia del mercado regional, siguiendo la estrategia de los grandes consumidores mundiales, muestra que nuestros vecinos han tomado muy en serio la consigna básica de la seguridad energética: diversificar. Diversificar significa dos cosas: primero contar con más de una fuente de aprovisionamiento, tarea imprescindible después de la amarga experiencia que sufrió Chile cuando Argentina le cortó el suministro de gas. La consecuencia ha sido la irrupción, irreversible, en el mercado regional del gas de ultramar, mediante el casi commodity LNG. Pero significa también utilizar todo un “menú” de energéticos: no depender de una sola fuente de energía (sea gas, carbón o derivados del petróleo), sino buscar un menú variado y adecuado a las necesidades “dietéticas” de cada nicho de consumidores[28]. El resultado neto ha sido una competencia adicional para el gas boliviano, competencia manifestada también en el plano de los precios, a causa de la fuerte rebaja del gas en el mercado internacional.

 

Una de las consecuencias más graves de la disminución de las ventas, además de la fuerte rebaja de impuestos y regalías para el TGN, regiones, municipios, universidades y bonos sociales, cuyos efectos están aún por sentirse en toda su magnitud, ha sido la baja de producción de líquidos y licuables. Por primera vez en la historia moderna, YPFB se ha visto obligado a importar gasolina (de Chile), GLP (de Argentina) y diesel (de Venezuela) al mismo tiempo, para evitar el desabastecimiento interno. Los montos erogados a ese efecto son parte del costo de la descapitalización y de la discutible gestión de la empresa YPFB, como contabilizaré más adelante en este ensayo.

 

Tampoco se puede descartar, en la actitud de Petrobras, un deseo de “vendetta” por los atropellos injustificados que, en plena euforia nacionalizadora, nuestras autoridades no midieron en todos sus alcances. Al fin y al cabo, Argentina siguió comprando gas a Bolivia entre 1992 y 1999, aunque no necesitara de nuestro metano en ese momento. Lo hizo como una ayuda al país hasta que Bolivia terminara de desarrollar el mercado brasileño.

 

Frente a todo este sombrío panorama, la respuesta de YPFB ha sido la acostumbrada: presentar un enésimo plan estratégico, sin pies ni cabeza como los anteriores; pedir un préstamo concesional de mil millones de dólares del Banco Central de Bolivia, mediante una operación por demás dudosa[29]; apelar a una quimérica “industrialización” e intentar conquistar otros ya inalcanzables mercados regionales y de ultramar.

 

 

  1. ¿Cuánto ha costado la descapitalización en el gobierno de Evo Morales?

Una vez comprendido que la recuperación a manos del Estado de empresas privadas, independientemente de cómo se le llame (estatización, nacionalización, reconversión, descapitalización, etc.) tiene un costo,  estamos finalmente en condición de responder la pregunta principal de este ensayo: ¿cuánto ha erogado el Estado hasta ahora (octubre de 2009) para deshacer el edificio de la capitalización?

Por lo analizado líneas arriba, y siguiendo la nomenclatura petrolera para clasificar reservas, dividiré los costos en tres clases: costos probados, costos probables y costos posibles.

 

6.1 Costos probados

Son los que pueden ser cuantificados objetivamente y han sido efectivamente erogados. Comprenden tanto los pagos que se hicieron para recuperar el control de las empresas capitalizadas, como los que tuvieron como destino la compra o recompra de empresas o actividades privatizadas.

El dinero efectivamente erogado o comprometido para la compra de acciones y/o pago de indemnizaciones está resumido en la tabla siguiente[30].

Dos preguntas surgen de inmediato:

  • ¿La compra de las acciones fue a un precio justo?
  • ¿De dónde salió el dinero?

Para responder a la primera, notamos que en dos casos (Andina y, en menor medida, Transredes) el valor de la acción no fue constante. Nadie ha explicado hasta ahora por qué algunas acciones de Andina se pagaron a razón de 31 dólares por acción y las que se recompraron de Repsol a 43, con una diferencia de 12 dólares por acción, o sea 39% más. Es posible que el “precio justo” fuese 43 dólares y que en la compra a 31 dólares el Estado haya salido beneficiado, pero también podría ser al revés. Desde luego que no ayuda a responder esa pregunta la “opacidad” informativa de la “empresa del pueblo”.

Esta observación nos lleva a preguntarnos cómo se fijó el precio y cuál fue su relación con el valor de capitalización. En principio, el valor de las acciones es el que se transa en el mercado bursátil. Pero ese mecanismo no se aplica en nuestro caso debido a que o las empresas no cotizan en Bolsa o el mecanismo de recompra (“compra hostil y forzada”) no permite una transacción normal. Alternativamente, se podía haber recurrido, como se hizo con mayor transparencia en el proceso de Capitalización, a un banco de inversión o a una empresa especializada en avalúo de acciones, tarea de por sí bastante compleja por el gran número de variables que intervienen, pero no se lo hizo por alguna razón misteriosa y se prefirió fijar el valor de compra de las acciones por decreto[31]. De ese modo, a pesar de haberse adquirido ya acciones de Andina y Transredes a precios menores, mediante decreto supremo se fija el precio respectivamente en 43 y 48 dólares, aunque, finalmente, en el caso de Transredes se prefirió hablar de una “indemnización” a Ashmore y Shell por ceder su paquete accionario a YPFB a cambio de 120 M$ cada una, más una serie de concesiones ilegales que analizaré en un momento.

Una referencia para estimar el “justo precio” de las acciones de las capitalizadas consiste en revisar el valor que éstas tuvieron al comienzo. La tabla 3 siguiente da esos valores[32]:

 

 

Si comparamos el valor de capitalización de las acciones con el valor de descapitalización encontramos lo siguiente:

  1. Los valores no coinciden. En la recompra se pagó más para las acciones de Andina y menos para las de Chaco y casi lo mismo para Transredes, en correspondencia a la percepción de expertos del sector sobre la evolución del patrimonio de las tres empresas. Pero, si se considera el valor inicial de las acciones  en los tres casos el valor pagado por la compra de las acciones es superior.
  2. Desde luego, la consideración anterior debe ser matizada con las inversiones y contingencias de cada empresa. En el caso de Chaco existen contingencias tributarias aún no resueltas, mientras en el caso de Transredes, el DS 29726 y el contrato de compra de las acciones (“Contrato Transaccional de Reconocimiento de Derechos y Liberación General y Recíproca de Obligaciones” suscrito entre YPFB y los socios capitalizadores Ashmore y Shell) liberan a los vendedores de toda obligación pasada, presente y futura, conocida o por conocerse. En otras palabras, es como si se comprara un coche asumiendo inclusive la responsabilidad sobre eventuales accidentes que hubiese tenido ese coche. Todo esto, desde luego, en abierta contradicción con el osado discurso nacionalista oficial y los decretos anteriores aplicados a otras empresas. La razón que se esgrimió fue la certeza de perder el proceso de arbitraje iniciado por esas empresas, un argumento por demás deslizable que permitió al ex presidente de YPFB Transporte, Gildo Angulo, acusar al presidente de YPFB, Carlos Villegas, de mala y malintencionada negociación. ¿Qué razones habrán tenido, Ashmore y Shell, que no tienen PAE, BP, ETI y Oiltanking-Graña Montero, para convencer a los abogados del Palacio?

La otra pregunta, tiene tres respuestas. Como se sabe, la Ley 3058 (esto es, el MAS y los partidos tradicionales, MIR, MNR y NFR) no asignó ingresos a YPFB por la comercialización del gas natural, de modo que la empresa refundada no disponía de recursos sostenibles, sino que dependía del TGN. Consecuentemente, el dinero para la compra o recompra de acciones y el pago de indemnizaciones vino:

  1. Del pago extraordinario por parte de los campos San Alberto y Sábalo del 32%, conforme al DS 28701 del 1 de mayo de 2006 o por lo menos con lo que quedó después de los pagos de los bonos y la importación de combustibles
  2. De los ingresos de las refinerías, oportunamente revertidas al Estado cuando el precio del petróleo estaba en franco ascenso, sobre todo por la exportación del crudo reconstituido o recon, a pesar de todo lo turbio que existió en esas operaciones
  • De transferencias del TGN bajo la forma exótica de los Fideicomisos, incluyendo el famosos fideicomiso del contrato de YPFB-Catler-Uniservice de trágicas consecuencias[33].
  1. Posiblemente, vendrá también del préstamo concesional de un mil millones de dólares, concedido por el Banco Central de Bolivia conforme a la Ley del presupuesto 2009, dejando mil millones de dudas en el aire[34].

En resumen, los pagos, realizados o comprometidos por el Estado para revertir la Capitalización de las empresas públicas y la privatización de las refinerías, ascienden a 430 M$ aproximadamente.

6.2          Costos probables

Son los pagos aún no realizados pero comprometidos por las medidas asumidas de expropiación o confiscación. La Tabla 4 muestra los valores aproximados o estimados de los montos pendientes de conciliación:

Tabla 4: Costos “probables”

Es posible que los montos referenciales de la tabla anterior terminen rebajados por contenciosos tributarios que tienen algunas de las empresas involucradas, pero es también posible que terminen incrementados de acuerdo con el fallo de los arbitrajes internacionales en curso.

Hasta acá, sumando los costos probados y probables, llegamos a un costo acumulado de 730 M$ aproximadamente que, comparado con los 70 M$ que se erogaron el año 1969, muestra la diferencia en la dimensión del negocio actual, lo que explica por qué el gobierno de EMA no se atrevió a replicar el proceso histórico de nacionalización (expropiación de los activos).

 

6.3 Costos posibles

Son los que el país sufrió como consecuencia de las medidas asumidas o de las omisiones y errores de una política energética que no se puede separar de la descapitalización.

  1. Primero está el costo de la importación de gasolina, diesel y GLP. Ese monto que era de 242 M$ a fines de 2005, subió a 555 M$ en 2008, por la subida de los precios del petróleo, la menor producción de líquidos y licuables y el incremento de los volúmenes importados, llegando a un total de casi 1400 M$ entre enero de 2006 y agosto de 2009, según la elaboración de esos datos realizada por el Instituto Boliviano de Comercio Exterior (IBCE)[35]. Lo más grave es que todos esos combustibles son importados a precios superiores al precio de venta en el mercado interno (sin contar el desangre del contrabando), de modo que gran parte de esas divisas son erogadas como subsidio. Como costo de la descapitalización considero la diferencia entre lo que se gastaba y lo que se ha gastado: son 350 M$ con un cálculo conservativo, resultado de restar de los 1400 M$ el valor anterior prorrateado al mismo período de tiempo y ajustado al cambio de precios. Huelga decir que el principal proveedor, y acreedor, por ese concepto es Venezuela (65% del valor total).
  2. Asimismo hay un costo atribuible al proceso de descapitalización que es la pérdida de mercados y, en particular, el incumplimiento de las exportaciones a la Argentina y Cuiabá durante muchos meses. Adicionalmente a la merma de ingresos por ese incumplimiento, hay que contabilizar el costo intangible de la desconfianza creada en nuestros clientes por esos repetidos incumplimientos y la falta de certificación de reservas (otro traspié del nuevo YPFB). La consecuencia ha sido el retraso del nuevo gasoducto GNEA y el congelamiento del contrato firmado entre YPFB y ENARSA, si es que ese contrato tuvo otro significado que el político del momento de su suscripción[36]. De todos modos he ensayado un cálculo de lo que el Estado ha dejado de percibir por el incumplimiento del contrato ENARSA-YPFB en cuanto a volúmenes entregados. La Tabla 5 se refiere al período agosto 2006 – septiembre 2009.

 

Tabla 5: Pérdida que sufrió el país por incumplimiento del contrato ENARSA-YPFB

 

Como se puede observar, se trata de un monto extremadamente elevado: 2,272 millones de dólares.

En descargo del Gobierno se puede alegar que la responsabilidad del fracaso de ese negocio es compartida entre ENARSA y YPFB. Siguen vivas en la memoria de muchos bolivianos las palabras del entonces Presidentes de la República Argentina, Néstor Kirchner,  cuando la firma del contrato de marras, acerca de la disposición de su Gobierno a invertir en la producción necesaria para que YPFB pudiera cumplir con el contrato, en el caso que las empresas trasnacionales (“esas picaras”) no lo hicieran. Bastaba un “telefonazo”. Probablemente esa autoridad cambió su número de teléfono y no comunicó el nuevo a su homólogo boliviano, o bien nadie lo tomó en serio. Me inclino por la segunda hipótesis.

Anticipando lo analizado en la sección 7 de este ensayo, es posible que se concluya el proceso de descapitalización recuperando las empresas generadoras de electricidad (y quien sabe las distribuidoras), las empresas ferroviarias y, además, las estaciones de servicio (gasolineras). Ese monto, como se verá, puede llegar fácilmente a 490 M$.

Pero eso no es todo. Para no seguir perdiendo, Bolivia está considerando seriamente invertir más de 60 M$ en un tramo de 40 km de gasoducto en territorio argentino con el cual se podría llegar a exportar 14 MMm3/d  a la Argentina y Uruguay. Sería la primera vez que el país tiene que desembolsar dinero (¿de los 1,000 M$ del Banco Central?) para poder exportar. Adicionalmente hay un costo de incumplimiento del contrato que, por diferentes razones, se ha vuelto incobrable (de ambos lados), pero que le permite a ENARSA retrasar los pagos a su antojo. Obviamente estamos hablando de costos para Bolivia. Sin embargo,  hay un costo por el incumplimiento también para ENARSA, debido a sus compras de LNG a un precio de 17 $/MMBtu  (3 veces el precio del GN boliviano) durante su invierno[37].

Por tanto, los costos posibles, por las importaciones de combustibles, la pérdida de ingresos por incumplimiento de contrato con Argentina, la recompra de las últimas empresas capitalizadas y la construcción imprevista del tramo de nuevo gasoducto en Argentina, llegan a sumar 3170 M$.

En resumen, si sumamos los costos probados, los probables y los posibles, amén de otros intangibles que no he sumado por un acto de caridad[38], se llega a un monto cercano a los 4,000 millones de dólares  en tres años; dos tercios de los ingresos de los mismos tres años por concepto de  exportación de hidrocarburos, de acuerdo a la propaganda electoral del MAS, o, dicho de otra manera, un monto muy superior al total de la renta petrolera (IDH, regalías y participaciones de YPFB) recibida por ese concepto. La Tabla 6 resume este resultado:

Tabla 6: Costo total de la descapitalización

Queriendo ser minucioso, a lo anterior habría que sumar todavía los costos éticos y administrativos de la corrupción (caso Catler-Uniservice, para citar uno), la pérdida del mercado de Cuyabá, el retraso de la industrialización del Mutún y el retraso del cobro por los licuables del gas vendido al Brasil, por el excedente del valor calórico contratado. Sin embargo, creo que el concepto de que el dogma de la descapitalización ha costado y costará todavía muy caro al país está plenamente aclarado.

 

6.4          Otros pasivos

A veces se dice que la recuperación para el Estado de las acciones del FCC ha sido sin costo. Eso no es totalmente cierto. El Estado a raíz de esa operación ha asumido pasivos, que son obligaciones a futuro, por el pago de la Renta Dignidad (ex – Bonosol), a cargo del IDH y de parte de las utilidades de las empresas que fueron capitalizadas, bono al cual se le ha añadido un bono de escolaridad (Juancito Pinto) y, recientemente, el de maternidad (Juana Azurduy). Esas obligaciones, en teoría, no existían antes de la descapitalización y, por tanto, debe ser contabilizada en los pasivos de esa medida y, además, a “perpetuidad”.

Se podría replicar a todo lo anterior que los costos atribuibles al proceso de descapitalización se compensan con  el incremento de ingresos producto del proceso de “nacionalización”, ingresos que han sido distribuidos entre TGN, prefecturas, municipios y universidades, sin contar los bonos.

A este respecto vienen al caso dos comentarios: primero que, en contra de lo que machuca la propaganda gubernamental, el incremento de ingresos no lo ha traído la mentada “nacionalización” sino la Ley 3058 de Hidrocarburos, más el incremento de precios y volúmenes exportados; luego habría que comparar los ingresos del Estado con la ley anterior (No. 1689) en la coyuntura favorable de precios, volúmenes crecientes y cobro del surtax y del impuesto a las utilidades (IUE), para poder estimar el real impacto del nuevo régimen tributario de la Ley 3058 y tal vez  convencerse que, al final del día, la diferencia no sería tan marcada como se quiere mostrar, al margen de la mayor flexibilidad que daba la Ley 1689 a la sostenibilidad de los impuestos con precios bajos del petróleo[39].

 

  1. Las futuras descapitalizaciones

El proceso de descapitalización del sector de hidrocarburos ha prácticamente concluido, con más pena que gloria hasta el momento. Si bien falta recuperar para YPFB la distribución minorista de combustibles (estaciones de servicio) y algunas redes domiciliarias de gas, cuyo valor bordea los 250 M$ distribuidos entre pequeños emprendimientos privados, es posible prever que, descartando una nueva ola de expropiaciones en el upstream, no se tendrán  grandes sorpresas en ese sector.

Sin embargo, existen todavía dos grandes rubros de la capitalización que aún no han sido tocados: las generadoras y  distribuidoras de energía eléctrica y las ferroviarias. En el caso del sector eléctrico, las empresas capitalizadas, aunque no sean las únicas generadoras de electricidad, son las más importantes y comprenden: la hidroeléctrica Corani y las dos termoeléctricas Guaracachi, con capital británico, y Valle Hermoso, con capital boliviano. Las tres juntas alcanzaron un valor de capitalización de unos 270 M$, de manera que la compra del 50% de las acciones en manos privadas representa más de la mitad de ese monto, equivalente al aporte que hicieron los socios capitalizadores, más inversiones que hubiesen incrementado el valor de las acciones.

Ahora bien, los ideólogos de la descapitalización deberían quitarse de la mente la ilusión de comprar sólo las acciones necesarias para tener el control societario de esas empresas, en vista de que esa estrategia no ha funcionado. ¿Qué está frenando entonces el avance de la descapitalización del sector eléctrico? El avalúo de las acciones, la disponibilidad de recursos públicos y la falta de personal competente para hacerse cargo de esas plantas. Donde más se ha avanzado es con Corani y Guaracachi, cuyos ejecutivos han declarado su disposición a dejar la empresa si se les ofrece un precio atractivo[40]. Mientras tanto, como primer paso, el Gobierno ha ordenado, el 11 de septiembre de 2009, por simple decreto supremo (No. 289), como de costumbre, la confiscación de las acciones de las generadoras eléctricas capitalizadas en el FCC a favor de ENDE, la Empresa Nacional de Electricidad de cuya división salieron las tres empresas mencionadas. Obviamente las AFP, encargadas de administrar esas acciones en nombre de los bolivianos, no han reaccionado, actitud justificada visto que esa operación no afecta a sus comisiones y los beneficiarios de la Renta Dignidad (ex Bonosol) tienen asegurado de todos modos ese bono, con fondos estatales y regionales, por lo menos por ahora.

Asimismo, todo indica que las dos empresas ferroviarias, Ferroviaria Oriental, en manos de capitales estadunidenses (Genesee Wyoming)  y Ferroviaria Andina, cuyo socio mayoritarios es el grupo Luksic de Chile, serán las últimas en ser descapitalizadas, por la escasa importancia estratégica, el bajo valor patrimonial del capital privado (80 M$) y las buenas relaciones que mantiene el gobierno de EMA con el actual gobierno chileno. La estrategia, en este momento, parece ser la de constituir, como en el caso de la línea aérea gubernamental, una nueva empresa que actúe paralelamente a las capitalizadas, por lo menos en un primer momento. La razón es simple: el material ferroviario es obsoleto, las inversiones para rehabilitar las vías son ingentes, la rentabilidad es mínima y la apertura de nuevas carretera, como los corredores bi-oceánicos, restarán mercado a los trenes cada vez más. El futuro de los ferrocarriles estaría, de acuerdo a ese análisis, en los proyectos de nueva tecnología, como el famoso, y absurdo, “tren bala”, o tren de alta velocidad, entre El Alto y Oruro, extensible, eventualmente, hasta Uyuni.

Finalmente, la descapitalización del Lloyd Aéreo Boliviano se ha vuelto totalmente innecesaria, debido al estado de quiebra de esa empresa y al lanzamiento de una nueva línea estatal, Boliviana de Aviación (BOA), como se ha mencionado.

En todo caso es posible estimar el costo total de las posibles futuras descapitalizaciones en torno a 490 M$, si se logra evitar eventuales procesos de arbitraje.

 

  1. Conclusiones

Es innegable que el proceso de descapitalización, emprendido intensivamente por el gobierno de EMA, ha avanzado hasta ahora con vientos a su favor, debido a factores como: el elevado apoyo electoral y popular del gobierno, el desgaste político acelerado que tuvo la capitalización, el retorno del estatismo en la región, los precios elevados y el incremento de los volúmenes del gas exportado, el superávit del TGN y los niveles récord de las reservas internacionales, pero también la necesidad de dar empleos a los numerosos activistas del gobierno y el pisoteo constante de las normas jurídicas.

De hecho, más que una ola nacionalizadora ha sido un verdadero tsumani que ha cambiado el marco de las relaciones económicas entre empresas y estado.

Sin embargo, el cambio de vientos muestra ya las fisuras de ese proceso, fisuras que se profundizan a medida que pasa el tiempo.  Existen claros problemas de sostenibilidad de la producción y de rezago en el desarrollo de nuevos mercados que crean incertidumbre sobre el futuro del sector. En efecto, desde el momento que se ha priorizado las recaudaciones frente a las nuevas inversiones, se ha ingresado en la trampa de la insostenibilidad del sector.

Por otro lado los hechos, aunque aparentemente aislados, de corrupción en YPFB, la deficiente gestión del sector, los fracasos de las sucesivas planificaciones, la ilusión de la industrialización masiva del gas, el retraso en la ampliación de las redes domiciliarias de gas, la importación sin precedentes de diesel, GLP e inclusive gasolina, han desdibujado los logros del proceso de descapitalización y han añadido un enorme costo intangible, la pérdida de la confianza, a los costos económicos del proceso.

Por último, pero no de menor importancia, los costos económicos, sociales y políticos han sido superiores a toda expectativa, como he calculado en este ensayo, lo que ha repercutido en los niveles de inversión de la propia empresa YPFB y del gobierno. Además han sido costos innecesarios para el objetivo más publicitado del Gobierno: el incremento de los ingresos, incremento atribuible casi enteramente a la Ley 3058.

Ahora bien, dejando de lado la responsabilidad de esos costos astronómicos de ese proceso, creo que, a pesar de este panorama sombrío, no hay que dejarse llevar por el pesimismo. Aún es posible convertir una medida mal planificada y peor ejecutada en algo positivo para el país a mediano y largo plazo. Para eso se necesita tener metas claras y realistas: recuperar la confianza de nuestros vecinos, atraer inversiones externas en el upstream y para la industrialización del gas, atender mejor el mercado interno, poner personal competente y bien pagado a cargo del sector estatal de los hidrocarburos y corregir las normas que limitan el desarrollo de la industria petrolera, como el alcance de la consulta a los pueblos indígena-originario-campesinos[41]. ¿Podrá el gobierno “del cambio” realizar el “cambio” que la realidad le impone, sin renunciar al proceso de estatización que, por diferentes motivos, hay que considerar irreversible,  por lo menos a mediano plazo? Seguramente no, si sigue con el actual poder “bicéfalo” entre el Ministerio, más pragmático y flexible, y YPFB, más dogmático y errático.

Para que se produzca un cambio hay que aceptar, por una parte, que la intervención protagónica del Estado en el aprovechamiento de los recursos naturales es un hecho irreversible y, por el otro, que el Estado, solo, no está en condiciones, por lo menos en las presentes circunstancias, de dar sostenibilidad al crecimiento del sector. Hace falta crear una escuela de técnicos, administradores, pensadores y directores estatales, que estén en condición no sólo de defender los intereses del Estado, sino de fortalecer en calidad y cantidad la presencia y competencia del Estado en el aprovechamiento de los recursos naturales. Ahora que ha terminado la recompra de acciones petroleras, una vez pasado la euforia del nacionalismo dogmático, quién sabe ha llegado el momento de invertir en recursos humanos y en el desarrollo del país, de manera diferente al tradicional modelo extractivo que ha traído periódicamente más problemas que soluciones.

La reflexión final me la inspira la reciente encíclica del Papa Benedicto XVI, Caritas in Veritate, cuyo título resume la idea que, para lograr un desarrollo integral y armónico, hay que actuar con la caridad, pero iluminada por la verdad; en otras palabras, el corazón y el conocimiento no pueden ser separados para lograr el bien común[42]. En mi criterio, la política de hidrocarburos del gobierno de EMA puede estar motivada por un sincero deseo de lograr una mayor participación del Estado en el excedente petrolero, pero, debido a su dogmatismo y a una visión cortoplacista, ha sido llevada a cabo más con el hígado que con el corazón, y, sobre todo, con un elevado déficit de “pienso”.  La consecuencia, como ha tratado de mostrar este ensayo, es una impresionante cantidad de recursos financieros empleados o comprometidos en gastos innecesarios. Se trata de recursos sustraídos a la inversión pública para reducir la pobreza, al tiempo que han generado un panorama muy complicado para el futuro del sector de los hidrocarburos y, por ende, de la economía de Bolivia.

La Paz, octubre de 2009

(*) El autor es físico, columnista y “pensador energético”. Colaboró en temas de hidrocarburos y capitalización en el gobierno de Carlos Mesa. Es también miembro del grupo de opinadores “http://www.columnistas.net”

 

[1] Uso a propósito el término “descapitalización”, para referirme al objeto de este análisis, en lugar de los más comunes “estatización” o “nacionalización”, sin ninguna intención peyorativa o calificativa, sólo porque me parece más apropiado para caracterizar un proceso que buscaba, y busca aún, desmantelar el conjunto de medidas económicas, antes que ideológicas, realizadas en el primer gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997).

[2] Carlos Miranda Pacheco, La llama azul del Cono Sur, en este mismo libro.

[3] Francesco Zaratti (Editor), A 10 años de la Capitalización: Luces y Sombras. DPC (2004)

[4] Por ejemplo, sigue vigente el mecanismo del “bolsín” para la compra-venta oficial de divisas y la consecuente regulación del tipo de cambio, estable y flexible a la vez. En general, toda la política financiera del país se basa en ese decreto.

[5] Ver el texto de esa ley en: http://www.congreso.gov.bo/11leyes/ver24/leyfinal.asp?D1=1990-1991&tipo=2

[6] Para una descripción de este programa, ver: http://es.wikipedia.org/wiki/Consenso_de_Washington

[7] El ejemplo más notorio fue la firma de los contratos petroleros de acuerdo con la Ley 1689 pero sin cumplir el requisito constitucional, superfluo según algunos, de la aprobación formal en el Congreso (art. 59.5ª  de la CPE del año 1967). Curiosamente, el Tribunal Constitucional, que entonces existía y funcionaba, declaró constitucional el DS 24806 que establecía el modelo (único) de contrato pero observó la falta de aprobación de cada contrato, mediante un comunicado de prensa el año 2005.

[8] Fuente DPC, cuaderno No 7, BONOSOL (2005)

[9] ¿Cuánto costó la Capitalización?, Cuaderno No. 5 de la Delegación Presidencial para la Revisión y Mejora de la Capitalización (2003): entre 1993 y 2001 el monto estimado por esta publicación asciende a 189 M$, el 95% de los cuales fueron cubiertos con préstamos o donaciones del BM y del BID.

[10] Propuesta de mejora de la Capitalización, Delegación Presidencial para la Revisión y Mejora de la Capitalización (2004)

[11] Un gobierno de ciudadanos, C. Mesa G. (Coordinador), Plural, 2008, pág. 127-149.

[13] Cuaderno No. 8: La Capitalización del LAB, DPC (2005)

[14] Ver el texto en: http://www.derechoteca.com/gacetabolivia/ley3058-del-17-mayo-2005.htm

[15] Dante Pino Archondo, Análisis, 30 de enero de 2007, aparecido en el portal de noticias HOYBOLIVIA http://www.hoybolivia.com

[16] El resultado fue una norma con un núcleo técnico sólido (la parte donde no pusieron las manos los congresistas) y un rosario de artículos incoherentes e inviables a largo plazo, como, por ejemplo, la estructura de YPFB (desmembrado en las regiones), la consulta a los pueblos indígenas (convertida en un veto y un chantaje a las inversiones) y el “uso social del gas” (un capítulo absurdo aprobado sólo para tener los votos del MNR. La demostración es que esa ley ha sido repetidamente violada en algunos artículos y olímpicamente ignorada en otros.

 

[17] A este propósito es curioso observar que el concepto de tasa incremental ha sido finalmente recogido en el anexo F de los nuevos contratos petroleros.

[18] En la prácticas se reemplazó a los “hombres de confianza de las AFP” con “los aliados del MAS” o de las autoridades del sector, salvo arrepentirse luego, como fue el caso del director de Transredes, Gildo Angulo

[19] Ver mi artículo “El evangelio según Petrobras”, aparecido en el semanario PULSO el 2 de noviembre de 2007 y reproducido en mi libro “Otras Ocurrencias Con Gas”, PLURAL Editores, 2008.

[20] En realidad el Surtax se cobró, por primera y única vez, en la gestión 2005 en un monto de aproximadamente 4 M$.

[21] La situación de ENTEL a fines de abril de 2007 está bien descrita en la siguiente dirección http://www.diariocritico.com/bolivia/2007/Abril/noticias/18913/nacionalizacion-ENTEL.html

 

[23] “La última nacionalización”, por G. Mendieta y F. Zaratti, Separata del semanario PULSO, 30 de mayo de 2008. Ver también http://www.energypress.com.bo/Upstream/1.htm

 

[24] El Semanario PULSO, mediante diferentes cartas públicas, exigió, con la fuerza de la ley, al Ministro de Hidrocarburos, al Presidente de YPFB y hasta a la Ministra de Transparencia, una copia del contrato. Nunca obtuvo una respuesta.

[25] El Edificio de la Nueva Constitución Política del Estado, ensayo de G. Mendieta y F. Zaratti, Separata del periódico La Razón, enero de 2009; Otras ocurrencias con gas, F. Zaratti, Plural Editores (2008); El columnista en el Referendo, columnistas.net, Ceres, 2009.

[26] Ver el libro “Santos Ramírez. Corrupción en Tiempos de Cambio”, escrito por los periodistas Marco Zelaya y Daniela Espinoza, Edit.  Yachaywasi y Gente Común  (2009)

[27] De acuerdo con la propaganda oficial, Bolivia “ahorró” 750 M$ con ese acuerdo. Pero, según el ex presidente de YPFB Transporte, G. Angulo, se perdonó, como mínimo, 200 M$ a las socias de Transredes (Shell y Ashmore): http://www.hidrocarburosbolivia.com/bolivia-mainmenu-117/nacionalizacion/19295-angulo-revela-que-deudas-de-transredes-arriesgan-aportes-.html

 

 

[28] Sobre este interesante tema, ver mi artículo “El mundo se pone a dieta”, publicado en La Razón y otros medios el  24/3/2007:  http://www.la-razon.com/versiones/20070324_005855/C_246.htm y también incluido en la antología “Otras Ocurrencias Con Gas” (cita en nota al pie No. 13)

[29] Ver mi artículo “Mil millones de dudas” publicado, entre otros medios, en La Razón el 19/9/2009: http://www.la-razon.com/versiones/20090919_006855/C_246.htm

[30] Fuente, Ministerio de Hidrocarburos y la revista REPORTE ENERGIA No. 14, julio 2009.

[31] Como veremos más adelante, en un par de casos, para intentar salir del entuerto de un inminente arbitraje, se buscó un avalúo independiente, aunque con escasos resultados.

[32] En realidad el valor pagado por acción fue inferior, debido a que una parte del aporte de capitalización ingresó al patrimonio (no al capital), como “prima de emisión”.  Consecuentemente, el valor de la acción pre-capitalización era de $19.1, el mismo valor para las tres empresas.

[33] Para un análisis de los fideicomisos y su objetivo de evadir la fiscalización pública,  me remito al trabajo realizado por el Presidente del Senado Nacional, Oscar Ortiz Antelo, “Pagos por la nacionalización: el caso Transredes” (2009): http://www.oscarortiz.com.bo/noticias/pagos-por-la-nacionalizacion-el-caso-transredes/

[34] Ver mi crítica a esta operación en : http://www.la-razon.com/versiones/20090919_006855/C_246.htm

[35] El Día, 24 de octubre de 2009, sobre un estudio del IBCE con base en datos del INE.

[36] En diferentes oportunidades se ha mencionado la posibilidad real de que Chile venda a la Argentina volúmenes excedentarios del LNG que empezará a importar por las terminales de Quinteros y de Mejillones en el futuro. Esa operación tendría consecuencias muy serias por las pretensiones de Bolivia de exportar gas natural a la Argentina y, eventualmente, a Chile.

[37] Agradezco a Bernardo Prado L., editor de http://www.hidrocarburosbolivia.com, por esa observación y por varios datos, imposibles de obtener de YPFB.

[38] Me refiero básicamente a los costos por la improvisación y el aprendizaje de ejecutivos y personal incompetente y eventual.

[39] Ver el ensayo de Mauricio Medinaceli, Sistemas Impositivos en el Sector Hidrocarburos en Bolivia: Análisis Contrafactual, en “El Péndulo del gas”, Fundación MILENIO (2009)

[40] El  socio mayoritario de Corani es Inversiones Ecoenergy Bolivia SA, una firma subsidiaria de la compañía francesa GDF Suez, mientras el de Guaracachi es Rurelec PCL, británica.

 

[41] Por cierto la nueva CPE limita el derecho a la consulta de los pueblos indígenas a la explotación de los RRNN (art. 352) mientras la Ley 3058 extiende ese derecho a toda actividad hidrocarburífera, incluyendo a la exploración.

[42] Ver el comentario de G. Mendieta y F. Zaratti a la encíclica: “Plantar con pienso y corazón”, Separada del Semanario PULSO, del 2 al 8 de agosto de 2009, reproducido en el libro der los mismos autores: “Escritos para lelos” (2014)

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