La nacionalización de los hidrocarburos en Bolivia: luces y sombras

Para revista NOVAMERICA (Brasil) No. 139, pp. 60-63,  julio-sept. 2013

ANTECEDENTES

A partir del año 2000, coincidentemente con el agotamiento del modelo de Capitalización[1] de la década de los ’90, surgieron voces reclamando una mayor participación del Estado en el sector de los hidrocarburos (HC), principalmente en la renta pero también en la actividad de campo. En los años anteriores se habían descubierto  importantes yacimientos de gas natural que volcaron la situación anterior a la Capitalización (un gran mercado – Brasil- pero poco gas) en la inversa (mucho gas y pocos mercados).

Sin embargo, fue bajo la presidencia de Carlos Mesa, mediante el Referéndum del Gas y la promulgación de una nueva Ley de HC (mayo de 2005), que se dio un primer paso hacia la concreción de las aspiraciones nacionalistas. Por un lado se fijaba la participación del Estado en la renta de los HC en un 50% como mínimo, obligando a una renegociación de los contratos con las compañías privadas; por otro lado, se ponían las bases, por cierto confusas y contradictorias por intereses regionalistas y electoralistas, para la refundación de la empresa estatal YPFB, relegada por la Capitalización a un papel subalterno a las empresas operadoras[2]

LA “NACIONALIZACIÓN” DE EVO MORALES

El 1 de mayo de 2006, a los cuatro meses de haber asumido la presidencia de Bolivia, Evo Morales promulga sorpresivamente el decreto supremo 28701 “de nacionalización”[3]. Ese decreto define la política de los HC vigente hasta hoy, la misma que establece tres medidas principales: la perentoriedad de firmar nuevos contratos acordes a la nueva política de Estado, la estatización de las acciones cedidas por la Capitalización a los privados y la participación de YPFB en las utilidades de las empresas productoras en un porcentaje variable. Las tres medidas se han cumplido en plazos razonables e inclusive han afectado a otras empresas ajenas a la Capitalización.

Queda claro que la “nacionalización” de Evo Morales se parece poco a las anteriores nacionalizaciones, que decretaron la expulsión de las empresas transnacionales para que YPFB se hiciera cargo de operar los campos expropiados. En este caso, los campos permanecieron  a cargo de las empresas, debido a que YPFB no tenía la capacidad para asumir la operación de los pozos, pero aquellas se convirtieron en “contratistas”, remuneradas con un porcentaje que se acerca a 1/3 del valor de las ventas[4]. Se trata, a toda vista, de una nacionalización híbrida.

Actualmente YPFB controla todas las empresas que le pertenecieron antes de la Capitalización, incluyendo a las dos mayores refinerías que habían sido vendidas a Petrobras,  recibe más de 600 M$/año (2011) por su participación en las utilidades de las empresas operadoras y administra dos grandes contratos de exportación de gas natural: 30 MMm3/d al Brasil y a la Argentina 15 MMm3/d, extensibles a 27 MMMm3/d en caso de construirse el Gasoducto del NorEste  .

Además, la ideología de la nacionalización es ahora parte de la Constitución y por tanto se ha convertido en una política de Estado.

CONSECUENCIAS DE LA NACIONALIZACIÓN

Los aspectos positivos que ha traído la política de HC del gobierno de Evo Morales (la “Nacionalización”) en sus siete años de vigencia, son efectos de corto plazo. Al contar con mercados seguros, reservas descubiertas (aunque éstas últimas en volúmenes menores que los pregonados) y precios internacionales elevados, Bolivia ha logrado ingresos sin precedentes por la exportación de gas, los cuales a su vez explican la bonanza económica que vive el país. En el año 2013 se esperan ingresos de más de 6000 M$, de los cuales 4,000 entrarán a arcas del Estado, de los gobiernos locales y de otras instituciones beneficiarias de las regalías e impuestos.

Asimismo, la Nacionalización ha traído una mayor presencia de personal boliviano en el sector, aunque una gran parte de los empleos son administrativos y supernumerarios.

Los excedentes han permitido emprender algunos proyectos industriales: dos plantas de separación de licuables, que asegurarán pronto la autonomía del país en cuanto a GLP, y una muy cuestionada planta de urea y fertilizantes, cuyo análisis va más allá de los objetivos de este ensayo.

Además, aunque con graves retrasos, se ha incrementado el uso del gas natural vehicular (GNV) y domiciliario. El cuello de botella para un uso masivo del metano en el país es el limitado sistema de transporte por gasoducto. Ese problema ha sido una de las causas del fracaso del mayor proyecto industrial del actual Gobierno: la siderurgia del Mutún en la frontera con Brasil, a cargo de la empresa Jindal de la India.

En cuanto a las consecuencias negativas, la principal es la ausencia de la inversión privada de riesgo, especialmente en exploración, como reacción a la compra hostil de acciones, en el mejor de los casos, o la expropiación manu militari en otros, inclusive con notables retrasos en el pago de las indemnizaciones. En este momento, siguen vigentes demandas ante tribunales de arbitraje por un monto superior a los 1000 M$. En algunos casos críticos se pagó inclusive en exceso el valor de las acciones expropiadas, con el fin de evitar un fallo condenatorio de los árbitros. En todo caso, más allá de las indemnizaciones, la consecuencia palpable de la expropiación es la desconfianza hacia el Estado Boliviano, que impide que otras empresas, que no sean las que ya operaban en Bolivia antes de la nacionalización, inviertan en el país. Adicionalmente, la ideología nacionalista no suele ofrecer las mejores ventajas al capital de riesgo, aunque recientemente la desesperación para reponer reservas gastadas a un ritmo de 0.6 TCF/año, ha producido milagrosas conversiones en ese asunto.

Un serio problema, que no ha nacido con la Nacionalización pero sí ha empeorado por esa política, es la insuficiente producción de diesel oil. El agotamiento de pozos antiguos, la falta de exploración de pozos nuevos y el precio subsidiado de los combustibles en el mercado interno, han producido un déficit mayor al 50% de la demanda, la cual es atendida con las importaciones desde Venezuela por montos que han llegado a mil M$/año y mediante contratos “solidarios” no muy transparentes. Los incentivos, cada vez mayores, ofrecidos a las empresas han resultado ser paliativos debido a que no resuelven el problema ni encaminan una solución a mediano plazo. Adicionalmente, el precio subsidiado de los combustibles (GLP, gasolinas y diesel) es una gran tentación para el boyante contrabando hacia naciones vecinas, donde los precios de los combustibles son más elevados.

En cuanto a la gasolina, retrasos en la modernización y ampliación de las refinerías han creado un cuello de botella para los mayores volúmenes de condensado que se producen en los campos de gas. Bolivia es autosuficiente en gasolina, en teoría,  pero la falta de capacidad refinadora obliga a exportar condensado e importar gasolina y aditivos para gasolina blanca para abastecer el mercado interno, en ocasiones mediante operaciones muy turbias[5].

En síntesis, el gran reto que la Nacionalización es cómo atraer inversiones en exploración para incrementar las reservas de gas y petróleo. Varios expertos del sector han pronosticado que el año 2016 es clave para las pretensiones de Bolivia de exportar mayores volúmenes de gas a la Argentina y mantener los volúmenes comprometidos con Brasil. El eventual incumplimiento, por falta de reservas o de capacidad de producción, pondrá en entredicho las condiciones de renovación del contrato de venta al Brasil y la ampliación del mercado argentino. Esta situación está creando un clima de nerviosismo y desesperación en los responsables de la política energética, quienes han llegado a anunciar el ingreso a reservas biológicas naturales para buscar hidrocarburos y a cercenar los derechos de los indígenas, que tanto defendieron desde la oposición.

Finalmente, en cuanto a mercados futuros, además de la consideración anterior en torno a reservas, hay que tomar en cuenta que Brasil ya podría autoabastecerse en gas con sus reservas del Presal (aunque a precios mayores de los que paga a Bolivia) y Argentina espera convertirse nuevamente en una potencia gasífera mundial, cuando empiece a explotar el gas no convencional (shale gas) de sus ricos yacimientos patagónicos. Otros mercados o son insignificantes e inciertos (Uruguay y Paraguay) o son “tabúes” (Chile, por razones geopolíticas e históricas)

CONCLUSIONES

La medida híbrida de la “Nacionalización” ha permitido a Bolivia consolidar un crecimiento económico sostenido a lo largo de los últimos años y financiar programas y proyectos de modernización (infraestructura principalmente) y de mitigación de la pobreza (vía transferencia de recursos a gobiernos locales y bonos pro-pobres). Sin embargo, ha faltado hasta ahora una visión de mediano y largo plazo, que asegure trabajo y bienestar de la población cuando se interrumpa el flujo excepcional de divisas por la exportación de recursos naturales.

En resumen, se ha nacionalizado, pero manteniendo un modelo de desarrollo centrado en la economía de extracción de los recursos naturales, exportados como materia prima sin valor agregado. En ese contexto, a menos de un golpe de timón, la Nacionalización de Evo Morales se encamina a repetir las frustraciones de las bonanzas del pasado.

La Paz, junio de 2013

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[1] La Capitalización fue una forma de privatización a largo plazo que sin vender los activos del Estado permitía doblar el capital de una empresa pública con aporte privados destinados enteramente a la inversión. Las utilidades se usaban para pagar una especie de renta de vejez (Bonosol).

[2] Un análisis detallado del proceso que llevó a las transformaciones del sector de HC puede ser leído en “Un Gobierno de Ciudadanos”, C. Mesa G. (edit.), pag. 127-150 – Plural, 2008.

[3] Leerlo en:  http://www.lexivox.org/norms/BO-DS-28701.xhtml

[4] Ver el estudio de Mauricio Medinaceli al respecto:  http://www.mmedinaceli.com/index.php?option=com_content&view=article&id=52%3Ablog031&catid=3%3Acontenblog&Itemid=6&lang=es

 

[5] Al margen de algunos escándalos mayúsculos protagonizados por ejecutivos de YPFB en el pasado, inclusive con muertos de por medio, recientemente se ha denunciado un gran fraude tributario protagonizado por YPFB en la operación de compra-venta de HC con Refinor de Argentina. En el blog del autor, hay por lo menos cuatro artículos sobre este tema: https://zaratti.wordpress.com